【独家视角】如何破解“小马拉大车”的“怨妇心态

　　今年1月南昌全国旅游工作会议报告提出，旅游部门“不要有‘小马拉大车’的怨妇心态”，一语道出了时下旅游主管部门的尴尬地位。旅游局的权限很小，但旅游消费中哪个环节出了问题都找旅游局，权职不配、力不从心。资深旅游专家王兴斌教授认为，部门合作、产业联动、业态融合是旅游业发展的永恒课题，对如何破解“小马拉大车”难题提出了他的解读。

　　1．世界各国如何解决“小马拉大车”？

　　众所周知，旅游是个综合性、跨界性的产业。按照《国家旅游以及相关产业统计分类（2015）》的界定，“旅游业是指直接为游客提供出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等服务活动的集合；旅游相关产业是指为游客出行提供旅游辅助服务和政府旅游管理服务等活动的集合”，涉及到《国民经济行业分类》11个大类、27个中类、67个小类。显然，旅游局管不了那么多的行业与部门。

　　部门联动、产业融合是旅游业发展的普遍规律。如何解决大产业与小部门的矛盾，是一个世界性的课题，各国都在探索。纵观世界各国，大致有两个方面。

　　一是重视顶层安排。在中央政府（内阁）中设置更高层级、且由多部门组成的旅游统筹协调机构，如日本内阁观光政策审议会，韩国政府旅游政策审议委员会，泰国总理府旅游发展委员会，马来西亚由一位副总理主持旅游委员会，美国全国旅游政策委员会，德国联邦议会经济委员会下设的旅游委员会，巴西国家旅游委员会，墨西哥部际旅游执行委员会等，大多由一名副总理级的官员出面决策、协调相关旅游事项。

　　二是因国制宜设立旅游行政管理机构。从旅游行政部门的设置上推动部门合作、产业联动。在据笔者搜索，在全球191个国家与地区中，旅游与工商部门结合的有58个（大多在欧洲、北美洲和大洋洲），单设旅游行政机构的有56个（大多在亚洲、非洲和拉丁美洲），旅游与文化部门结合的有44个（大多在亚洲、非洲），旅游与交通部门结合的有15个（大多为太平洋岛国），旅游与环保部门结合的有17个（大多在非洲），旅游设在外交部门内的有1个（瑞典）。

　　各国旅游管理体制的形成、变迁是由多种因素的决定的：自然环境、资源特点、人文传承、国家政体、经济结构和发展模式等，既取决于国情，又取决于国家高层对旅游业的认知程度。

　　2．中国如何解决“小马拉大车”？

　　中国（大陆）的高层旅游综合协调机构历经多次变迁，先后有中央旅游工作领导小组（1978年），国务院旅游协调领导小组（1986年），国务院假日旅游部际协调会议（1999年），国务院旅游工作部际联席会议（2014年）。2010年7月国务院办公厅发布《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》，把发展旅游业的17个方面、79项工作，分解到党中央、国务院50个部门，是部际旅游协调的一种新方式。这是迄今世界上推动部际合作、产业融合的最具体的制度设计。

　　各地大多建立起由地方主要党政领导牵头的旅游决策协调机构，虽不是常设机构，但发挥了对地区旅游业统筹协调的作用，应该坚持和完善这种组织形式，做到既不增加机构编制又推进统筹协调。县市都在自主探索适合本地情况的旅游管理体制，如浙江许多县市设立风景旅游局，陝西省大多县市设立文化（文物）旅游局，有些地方建立文体旅游局、森林旅游局等，都是因地制宜推进旅游与相关行业协调发展的一种管理方式。

　　近年来有些省市改旅游局为旅游发展委员会，增设处室、扩充编制、扩大管理职能，变“小马”为“大马”，试图解决“小马拉大车”的问题。

　　3．是“大马拉车”，还是“众马拉车”？

　　旅游业的综合性、依托性的特点，决定了无论是旅游资源与产品的开发，或是旅游目的地的建设，还是旅游服务的经营，一时一刻也离不开相关行业、部门的共同参与。旅游部门与相关部门彼此各有所长，也各有所短。旅游部门的长处是了解旅游市场的动态需求、旅游服务的规律特点和旅游营销推广，但在生物生态、海洋地质、农林牧漁、工商科技、文教体育、健康医疗、交通客运等方面则是相关部门的专长与职责。只有部门合作、互相学习、优势互补、共同发力才能做好、做大、做強旅游业。任何部门都不可能一家独揽、包打天下

　　笔者建议各级旅游行政部门增设产业协调司（处、科），或在现有的司（处、科）中增加产业协调职能，充分发挥旅游部门在市场推广、经营服务上的长处，与相关管理部门的专长相结合，共同开展工作。如2011年，农业部和国家旅游局联合组织召开全国休闲农业与乡村旅游经验交流会，同年国家旅游局与国家林业局首次共同召开了全国森林旅游工作会议，举办全国森林旅游博览会，都是部际合作的有益探索。

　　各级旅游主管部门要摒弃大包大揽、越界操作的工作方式。旅游部门与相关部门要相互尊重各自的职权与特长，各类旅游新业态、新产品应由相关主管部门主动筹划、旅游部门积极配合，旅游发展路子才会越走越坚实、越来越宽广。台湾地区休闲农业由农业委员会主管、森林游乐区由林务局主管、国家公园由营建署（相当于大陆的住建部）主管，观光局在旅游业务方面负有“辅导”职责、又不越俎代庖，这种方式值得借鉴。

　　加强国务院和地方各级党政领导的决策协调，是破解这个难题的关键。旅游主管部门摆正心态，主动与相关部门协调、为相关行业服务，是实现产业融合发展的正道。旅游管理部门扩编、增权，既不符合中央关于行政机构瘦身放权、转变职能的方针，也非加强统筹协调、部门合作的良策。旅游产业无边界、产业融合无止境，旅游主管部门都要去主管，可能吗？全国“一刀切”，普遍推广“旅游发展委员会”，不是旅游管理体制改革的倡导方向。

　　总之，解决“小马拉大车”有两种思路：一是把“小马”变成“大马”，旅游局扩编、扩权，成为旅游“发改委”；二是在“车把式”的统筹下，变“1马”拉车为“众马拉车”，旅游局当好“带头马”，才是旅游业稳健、持续发展的正道。

　　两种思路不妨比较一下，哪种可持续哪种不可持续，不妨让实践来作结论。

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