解决“小马拉大车”的两种思路

解决“小马拉大车”的两种思路

王兴斌

　　多家媒体报道了本人在11月15日北京论坛上的发言：

　　北京第二外国语学院王兴斌教授深入分析了旅游业的融合发展与机制创新，提出解决“小马拉大车”有两种思路：一是把“小马”变成“大马”，旅游局扩编、扩权，成为旅游“发改委”；二是在“车把式”的统筹下，变“1马”拉车为“众马拉车”，旅游局当好“带头马”。

　　这段报道点出了本人发言的主题，以下是对此主题的解释。

　　●旅游业是产业融合的产物：

　　{C}?{C}信息：电报、电话、WWW→联络工具

　　{C}?{C}行：火车、汽车、轮船、飞机→交通工具

　　{C}?{C}游：景物、城市、乡村等→旅游吸引物

　　{C}?{C}住：房产与物业→旅途住宿

　　{C}?{C}食：餐饮业→旅途食品

　　{C}?{C}娱：文化艺术体育业等→育乐

　　{C}?{C}购：工业、商业提→旅途购物与装备

　　{C}?{C}上述构成旅游7大基本要素，当今信息已成为旅游综合服务要素之首。

　　旅行团：由旅行商把上述要素串联成完整的旅游服务链

　　自助行：旅游者在现代信息智能化的平台上自已组合上述环节，形成旅游消费链

　　●产业融合衍生旅游新业态

　　{C}?{C}文化＋旅游乡村＋旅游

　　{C}?{C}森林＋旅游水利＋旅游

　　{C}?{C}工业＋旅游研学＋旅游

　　{C}?{C}商务＋旅游购物＋旅游

　　{C}?{C}研学＋旅游互联网＋旅游

　　{C}?{C}康疗＋旅游……＋旅游

　　《国家旅游以及相关产业统计分类（2015）》对旅游业综合性的概括：

　　{C}?{C}“旅游业是指直接为游客提供出行、住宿、餐饮、游览、购物、娱乐等服务活动的集合；旅游相关产业是指为游客出行提供旅游辅助服务和政府旅游管理服务等活动的集合”，

　　{C}?{C}《国民经济行业分类》11个大类、27个中类、67个小类是旅游业的组成部分。

　　结论：

　　{C}?{C}百业旺，旅游兴：旅游业依托国民经济和社会的各行各业各部门，旅游业的发展壮大离不开各行各业。

　　{C}?{C}旅游旺，百业兴：旅游业发展带动国民经济和社会的各行各业各部门发展。

　　既然旅游业涉及众多行业，如何解决“小马拉大车”？

旅游行政管理体制如何适应旅游业综合性、跨界性的特点，是一个世界性的课题，各国都在探索。纵观世界各国，大致有两个方面。

　　●一是重视顶层安排，在中央政府（内阁）中设置更高层级的由多部门组成的旅游统筹协调机构，如日本的内阁观光政策审议会，韩国的政府旅游政策审议委员会，泰国总理府下设的旅游发展委员会，马来西亚由一位副总理主持的旅游委员会，美国的全国旅游政策委员会，德国联邦议会经济委员会下设的旅游委员会，巴西的国家旅游委员会，墨西哥的部际旅游执行委员会等，大多由一名副总理级的官员出面决策、协调各部门工作。

　　●二是因国制宜设立旅游行政管理机构，从旅游行政部门的构成上促进部门合作、产业联动。在据笔者搜索，在全球191个国家与地区中，旅游与工商部门结合的有58个（大多在欧洲、北美洲和大洋洲），单设旅游行政机构的有56个（大多在亚洲、非洲和拉丁美洲），旅游与文化部门结合的有44个（大多在亚洲、非洲和欧洲），旅游与交通部门结合的有15个（大多为太平洋岛国），旅游与环保部门结合的有17个（大多在非洲），旅游设在外交部门内的有1个（瑞典）。各国旅游管理体制的形成、变迁是由多种因素的决定的：自然环境、地理区位、资源特点、人文传承、国家政体、经济结构和发展模式等，既取决于国情，又取决于国家高层对旅游业的认知程度。（《各国旅游管理体制评述》，《旅游忧思录》上卷81-104页）。

　　●我国的高层旅游综合协调机构历经多次变迁，先后有中央旅游工作领导小组（1978年），国务院旅游协调领导小组（1986年），国务院假日旅游部际协调会议（1999年），国务院旅游工作部际联席会议（2014年）。2010年7月国务院办公厅发布《贯彻落实国务院关于加快发展旅游业意见重点工作分工方案》，把发展旅游业的17个方面、79项工作，分解到党中央、国务院50个部门，是部际旅游协调的一种新方式。

笔者建议各级旅游行政部门可增设产业协调司（处、科），或在现有的司（处、科）中增加产业协调职能，充分发挥旅游部门在市场推广、经营服务上的长处，与相关管理部门的专长相结合，共同开展工作。2011年，农业部和国家旅游局联合组织召开全国休闲农业与乡村旅游经验交流会，同年国家旅游局与国家林业局首次共同召开了全国森林旅游工作会议，举办全国森林旅游博览会，启动了联合编制全国森林旅游发展规划的工作，都是部际合作的有益探索。

部门合作、产业联动、业态融合是旅游业发展的永恒主题。旅游产业的综合性、依托性的特点，决定了无论是旅游资源与产品的开发，或是旅游目的地的建设完善，还是旅游服务的经营运行，一时一刻也离不开相关行业、部门的共同参与。在某种意义上，旅游业并不是一个独立存在的产业，而是一、二、三产业和相关部门共同组成的综合体。开发与各部门相关的特种或专项旅游产品，应同时遵循相关行业的发展规律与旅游发展的规律，这方面旅游部门与相关部门彼此各有所长，也各有所短。旅游部门的长处是了解旅游市场的动态需求、旅游服务的规律特点和旅游营销推广，但在生物生态、海洋地质、农林牧漁、工商科技、文教体育、健康医疗等方面则是相关部门的专长。部门合作取长补短、互相学习、优势互补、共同提高。

旅游部门“不要有‘小马拉大车’的怨妇心态”（今年1月南昌全国旅游工作会议报告），要摒弃大包大揽、越界操作的工作方式。旅游部门与相关部门要相互充分尊重各自的职权与特长，各类旅游新业态、新产品应由相关主管部门筹划、旅游部门协助配合，产业联动、业态融合的路子才会越走越坚实、越来越宽广。台湾休闲农业由农业委员会主管、森林游乐区由林务局主管、国家公园由营建署主管，观光局在旅游业务方面负有“辅导”职责、又不越俎代庖，这种方式值得借鉴。

在国家层面加强顶层统筹，制定国务院旅游工作部际联席会议工作规则，使顶层协调制度化；旅游部门主动协调，凡是与相关部门有关之事，事前通气、事中联络、事后通报，使部门协调常态化、制度化、权威化。

各地都已建立由地方主要领导负责的旅游决策协调机构，虽不是常设机构，但仍然发挥了对地区旅游业统筹协调的作用，应该坚持和完善这种组织形式，做到既不增加机构编制又实行统筹协调。

各地情况千差万别，地方尤其是县市旅游管理的体制，应倡导由各地自主探索，不宜“一刀切”，不宜普遍推广“旅游发展委员会”。浙江许多县市建立风景旅游局，陝西省不少县市建立文化（文物）旅游局，有些地方建立文体旅游局、森林旅游局等都是因地制宜推进旅游与相关行业协调发展的一种管理方式。

今年1月全国旅游工作会议提出，“旅游业作为综合性产业和规模日益扩大的市场，在客观上越来越要求政府提供综合协调、综合治理的体制机制”。笔者揣摩，提出“旅游十”试图为破解这一难题提供理念支撑。依笔者观点，加强国务院和地方各级党政领导的决策协调，是破解这些难题的关键；旅游主管部门摆正心态、放下架子，主动与相关部门协调、为相关行业服务，是实现部门合作、产业融合的正道。旅游管理部门扩编、增权，不符合中央关于行政机构瘦身放权、转变职能的方针，也非加强统筹协调、部门合作的良策。旅游产业无边界、产业融合无止境，旅游主管部门都要去伸手，可能吗？

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